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Date: 2017-09-06

XI Conferencia Ministerial de la OMC, Buenos Aires

¿Que resultados podemos esperar?

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Lic. Juan Andrés Nava

Del 10 al 13 de diciembre se llevará a cabo en Buenos Aires, Argentina, la 11va Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), cuya función principal – como órgano supremo de la OMC – consiste en tomar importantes decisiones para liberalizar el comercio.

Si bien los Miembros no han definido aún la agenda de temas a abordar durante el encuentro, son muchas y variadas las opiniones en torno a qué resultados se pueden alcanzar y de que manera. En este sentido hay una realidad insoslayable compartida por todos que marca el punto de partida de cualquier análisis: Buenos Aires terminará de enterrar la Ronda Doha tal como se la conoce, y seguirá los pasos de Nairobi (10ma Conferencia Ministerial) en la búsqueda de Acuerdos sobre temas puntuales que contribuyan a desarrollar un sistema multilateral de comercio más justo e integrado.

El fracaso de Doha difícilmente pueda ser considerado una sorpresa, por varias razones. Lanzada con un alto grado de ambición bajo el paraguas del “Programa para el Desarrollo”, la Ronda sufrió desde el comienzo un programa de negociación atestado de temas y plazos irreales, falta de transparencia para poder determinar qué era lo que estaba sobre la mesa y lo que se consolidaría en las listas de compromisos, y todo ello bajo un modelo de “single undertaking” (nada está acordado hasta que todo está acordado) concebido como su principal fortaleza que a la postre resultó su principal obstáculo y debilidad. Los Miembros nunca se pusieron de acuerdo sobre la definición y el papel que desempeñaría el desarrollo en el contexto de una negociación compleja, destacando entre los temas que marcaron a fuego la imposibilidad de avanzar en la Ronda a la agricultura.

A pesar de un peso relativo en el comercio mundial cada vez menor, la agricultura sigue siendo el tema de negociación más importante y controvertido de la OMC. El proteccionismo sigue siendo abundante – y cada vez más creativo –   en el sector, y las restricciones sobre acceso a los mercados combinadas con políticas internas incompatibles entre las principales potencias económicas han creado un nudo todavía imposible de desatar.

Si bien a menos de 4 meses de la realización de la Conferencia Ministerial no se sabe a ciencia cierta los temas concretos que se negociarán ni, más importante aún, el nivel de ambición que se les imprimirá, tomando en cuenta los documentos de trabajo presentados en Ginebra, las declaraciones de los distintos presidentes de los Comité de negociación, y los mandatos negociadores puntuales alcanzados en las dos últimas Ministeriales (Bali 2013 y Nairobi 2015), es posible realizar un listado orientador sobre las principales materias que serán abordadas en Buenos Aires.

En agricultura, destacando nuevamente la enorme dificultad observada para avanzar en las negociaciones, ha cobrado adeptos una visión “gradualista” respecto al logro de resultados que pueden esperarse en este sector, a partir de un enfoque acumulativo progresivo. En otras palabras, no se esperan grandes avances, al menos en el corto plazo, pero si resultados concretos en áreas determinadas de la negociación.

Al respecto caben mencionar tres ejes centrales que seguramente serán abordados en Buenos Aires:

Un Mecanismo de Salvaguardia Especial para los países en desarrollo Miembros (MSE) Según lo establecido en Nairobi (CM 10), los países en desarrollo Miembros tendrán derecho a recurrir a un mecanismo de salvaguardia especial (MSE) que permita el aumento temporal de aranceles basado en activaciones por volumen y precio de las importaciones. Se espera que en Buenos Aires se negocien disposiciones precisas sobre el funcionamiento del MSE, así como los gatillos y remedios

La Constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria. Los miembros de la OMC vienen reafirmando su compromiso por negociar una “solución permanente” para las existencias públicas de alimentos con fines de seguridad alimentaria. Se espera que en Buenos Aires se aborde la compra de alimentos por parte de los gobiernos a precios administrados superiores a los de mercado.

La reducción sustancial de los subsidios a la producción que distorsionan el comercio. A la fecha existen diferentes posiciones sobre la materia, muchas de ellas antagónicas, pero a su vez se observa cierto consenso sobre la necesidad de obtener un resultado concreto en este tema. Lamentablemente ninguna de las propuestas que están sobre la mesa busca la reducción de los subsidios efectivamente aplicados, en el mejor de los casos se persigue una reducción del “agua” y los márgenes de política económica. Se espera asimismo una renovación del compromiso de alcanzar disciplinas específicas para eliminar o reducir el apoyo doméstico que distorsiona el mercado del algodón.

Asimismo, y aunque no forme parte de los tres pilares de la negociación, es muy posible que en Buenos Aires se aborde la preocupación de varios Miembros importadores y se traten distintas propuestas para fortalecer las disciplinas y mejorar la transparencia de las restricciones a la exportación de alimentos. En Ginebra se viene registrando un escrutinio cada vez mayor sobre el tema, a fin de garantizar que cualquier restricción que se implemente esté de acuerdo con la normativa OMC aplicable.

En cuanto a Servicios, las negociaciones en Ginebra determinaron la priorización de tres temas: el acceso a mercados, el comercio electrónico y la reglamentación nacional. Se estima que todos serán negociados en Buenos Aires, pero el más avanzado es el último a partir de la elaboración de las disciplinas necesarias para asegurar que las prescripciones y procedimientos en materia de licencias y de títulos de aptitud no constituyan obstáculos innecesarios al comercio de este sector. Cabe mencionar asimismo que en el último encuentro del Consejo de Comercio de Servicios, algunos Miembros plantearon preocupaciones en relación con los servicios de ciberseguridad, turismo, transporte, finanzas y distribución.

El tema de Acceso a los Mercados No Agrícolas (NAMA, por su sigla en inglés), que representa el 90% del comercio mundial de mercancías e incluye desde manufacturas de origen industrial hasta combustibles, no ha mostrado avances significativos en Ginebra y los resultados esperados para la Ministerial de Buenos Aires son magros. La excepción está dada por los subsidios a la pesca, donde podría existir espacio para alcanzar un Acuerdo para prohibir ciertas formas de subvenciones que contribuyen a la capacidad de pesca excesiva y la sobreexplotación, así como eliminar las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.

Por lo expuesto, y al igual que lo observado en las Conferencias Ministeriales de Bali (2013) y Nairobi (2015), es probable que los Miembros de la OMC logren en Buenos Aires Acuerdo/s alrededor de los temas mencionados. En particular se esperan resultados concretos en algodón, subsidios a la pesca y disciplinas para los subsidios a la producción agrícola. En paralelo se abordarán los “nuevos temas”, como el comercio electrónico, la inversión, las pequeñas y medianas empresas, y las cadenas globales de valor, pero sería muy difícil sino imposible aventurar un posible resultado.

Los peligros de dar pasos al costado

En el caso de Costa Rica, desde el lanzamiento de Doha en 2001, el país ha suscrito y notificado 14 Acuerdos de Libre Comercio, regionales y bilaterales, que cubren la enorme mayoría de sus exportaciones e importaciones, y regulan asimismo aspectos de mayor “profundidad” como inversiones, competencia, medio ambiente, propiedad intelectual, estándares sanitarios, contratación pública, mano de obra etc. El país ha trazado y recorrido su propio camino sin depender de las magras reformas y modificaciones alcanzadas en la OMC durante los últimos 20 años.

Aunque los resultados de la Ministerial y las modificaciones que se logren al sistema multilateral puedan tener un impacto muy limitado en el país, es importante que Costa Rica – como defensor histórico del sistema y activo participante en las negociaciones para liberalizar el comercio – no permita que Buenos Aires registre un retroceso en las concesiones y disciplinas actualmente vigentes.

Se considera que, aun existiendo un mandato, los negociadores deben ser extremadamente cautelosos a la hora de fijar disciplinas para la nueva SSM y la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria. Estos dos temas han ocupado años de negociaciones en la OMC y los problemas que imposibilitaron un Acuerdo se mantienen a la fecha.

Con relación a la nueva salvaguardia especial para países en desarrollo, que permitiría subir aranceles ante un aumento en el volumen y/o baja en los precios de las importaciones con relación a un período de referencia, hay que destacar que su origen y justificación se basaba en el temor y riesgo potencial que generaría la liberalización y reducción arancelaria que se acordara en Doha. Si bien esto nunca se produjo, el mecanismo aún se mantiene sobre la mesa.

Dado que las propuestas de negociación de aquellos países que promueven la SSM contienen elementos sumamente distorsivos, como la posibilidad de aplicar un remedio que sobrepase los aranceles consolidados y la activación ante un mínimo cambio en la variación interanual de comercio, se estima muy importante garantizar que este instrumento, en primer lugar, se aplique si el país importador maneja datos de comercio representativos, recientes, precisos y verificables. Asimismo, las activaciones deben definirse de forma que se asegure que el MSE constituya una medida excepcional, que se utilice en circunstancias excepcionales resultantes de un proceso de liberalización. Por último, las medidas correctivas en ningún caso deberían sobrepasar los aranceles consolidados en la Ronda Uruguay. A diferencia de lo observado en el Acuerdo sobre Salvaguardias, este mecanismo no requerirá una investigación previa en la que se debe demostrar el incremento súbito de las importaciones, el daño y la relación de causalidad. Caso contrario, esto supondría una modificación unilateral de las listas sin una debida compensación.

Costa Rica ha defendido y patrocinado numerosas propuestas en la OMC que contemplan lo antedicho. Si bien una parte sustancial de su comercio sur-sur está regido por tratados de libre comercio, aquellas exportaciones de bananos, piña, café, yuca, melones, sandías, flores etc. a países en desarrollo sin TLC podrían verse seriamente amenazadas.

El otro tema de singular importancia que podría anular o menoscabar ventajas ya acordadas en los textos de la OMC está en la propuesta de modificación de las existencias públicas con fines de seguridad alimentaria. La India pretende que las cuantiosas compras gubernamentales de arroz a precios administrados superiores a los de mercado queden exentas de cuestionamientos y acciones a pesar de que constituyen subsidios distorsivos que ni siquiera han sido consolidados en sus listas de compromisos. Este tipo de sistema, a la escala del país más poblado del mundo, provocará sin dudas trastornos en el comercio y los mercados internacionales, afectando a los productores en el resto del planeta.

En síntesis, si bien los resultados esperados de Buenos Aires a priori parecerían discretos, deberán contextualizarse -una vez más- sobre la disposición de los Miembros para abordar los aspectos tradicionales del comercio en formatos diferentes y más flexibles, como paso necesario para modernizar y fortalecer la OMC como institución central en la gobernanza global del comercio en momentos de elevado proteccionismo e incertidumbre mundial. Por supuesto, este nuevo enfoque sobre lo “posible” se hará a costa de una pérdida sustantiva de los niveles de ambición con que fue concebida la Ronda “del desarrollo”.

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